Концепции миграционной политики в Кыргызстане: меняются ли они?

10

«Анализ концептуальных документов в сфере миграции показывает, что в последнее десятилетие не было кардинальных новшеств. Кыргызстан по-прежнему рассматривает внешнюю миграцию как источник денежных переводов и как инструмент снижения напряжения на внутреннем рынке труда», – отмечает в своей статье для CABAR.asia Анар Мусабаева, политический аналитик из Бишкека.


Подпишитесь на наш канал в Telegram


Краткий обзор статьи:

  • В концептуальных документах в сфере миграционной политики основной фокус делается на вопросах внешней трудовой миграции;
  • Кыргызстан рассматривает трудовую миграцию, прежде всего, в качестве инструмента, обеспечивающего занятостью трудоизбыточную часть населения;
  • Несмотря на то, что государственные органы стали избегать употребления популярного в середине 2000-х гг. термина «экспорт рабочей силы», общее понимание и государственные подходы к трудовой миграции не изменились;
  • Концепция до 2010 года не реализована полностью. Инструменты политики в виде развития регионов, создания рабочих мест и экономических возможностей внутри страны были заявлены, но на практике не реализованы;
  • В сфере внешней политики старая концепция говорит в основном о защите прав мигрантов в странах их пребывания, а в Концепции 2040 г. прописана логика страны, которая целенаправленно готовит трудовые ресурсы для выезда заграницу;
  • В связи с вступлением в ЕАЭС, в новом проекте концепции не проведен анализ воздействия членства Кыргызстана в этом  объединении на ситуацию в сфере внешней миграции в  среднесрочной перспективе.

С момента приобретения независимости, Кыргызстан оказался перед необходимостью разработки собственной миграционной политики, поскольку внутренняя и внешняя миграция приобрела значительнее масштабы. В первую очередь важно было сформулировать концептуальные основы политики, иначе говоря, выработать систему взглядов на явление и процессы миграции, определить основные принципы, приоритеты и государственные подходы в решении проблем, связанных с миграцией.

Несмотря на то, что государственные органы стали избегать употребления популярного в середине 2000-х гг. термина «экспорт рабочей силы», общее понимание и государственные подходы к трудовой миграции не изменились. Фото: center.kg

Концепция миграционной политики до 2010 г. утратила свою силу. В течение нескольких последних лет идет обсуждение проекта новой концепции. Документ несколько раз вносился в Аппарат правительства и отзывался на доработку. Какой бы не оказалась судьба новой концепции, сравнительный анализ позволит увидеть, изменились ли понимание и подходы государства к миграции, предлагаются ли какие-то принципиальные новшества в решении проблем миграции с учетом новой реальности и, что немаловажно, насколько изменился потенциал наших государственных органов в разработке концептуальных основ политики.

Концептуальные документы по миграционной политике Кыргызстана за годы независимости.

Лишь спустя десятилетие после получения Кыргызстаном независимости, указом президента КР, от 28 апреля 2000 года, была принята «Концепция государственной демографической и миграционной политики Кыргызской Республики». Часть, касающаяся миграционной политики, позже была упразднена, поскольку в апреле 2004 г. была принята отдельная «Концепция миграционной политики Кыргызской Республики до 2010 года».

В рамках процесса разработки и утверждения Национальной стратегии устойчивого развития КР на 2013-2017 гг., в июле 2013 года была создана рабочая группа с участием госорганов и общественных организаций по выработке рекомендаций для создания нового документа в сфере миграции. Итогом работы этой группы была Аналитическая записка, предоставленная Аппарату президента с рекомендациями для формирования государственной миграционной политики. Однако, на тот момент, новая концепция не была разработана, а в сентябре 2013 г. Правительство КР принимает «Программу содействия занятости и регулирования трудовой миграции до 2020 г.», которая в 2014 г. была дополнена, включив в программу не только внешнюю, но и внутреннюю миграцию.[1]

Более поздняя попытка разработать новую концепцию миграционной политики КР была предприняты уже в 2017 году. Государственная служба миграции дважды в течение 2017 года предоставляла разработанный проект концепции в Аппарат правительства. Проект отзывался на доработку, а в январе 2018 г. обновленный проект, уже согласованный с министерствами, был внесен в Аппарат правительства КР. В настоящее время, судя по информации, найденной на сайте госслужбы, документ все еще находится в разработке.

Если коротко охарактеризовать концептуальные документы в сфере миграционной политики, принятые до настоящего времени, можно увидеть, что основной фокус в них делается на вопросы внешней трудовой миграции.

Это не вызывает удивления, если учесть, что в 2000-е гг. для Кыргызстана вопросы внешней трудовой миграции выходят на первое место. К тому времени, вопросы большой эмиграционной волны, связанной с массовым выездом русскоязычного населения из Кыргызстана на историческую родину в первые годы после распада СССР, оказались, так сказать, в прошлом. Что касается, миграционных процессов во втором десятилетии периода независимости, они определялись уже главным образом экономическими и социальными факторами. С 2000-х гг. за Кыргызстаном уже устойчиво закрепляется имидж и роль донора трудовых ресурсов в другие страны, в основном – в Российскую Федерацию и Казахстан (примерно 95 %).

Можно определенно сказать, что концепции и другие документы в сфере миграции достаточно схожи, особенно в той части, которая касается внешней трудовой миграции. Меняются некоторые акценты, некоторые словесные формулировки, но в целом, все эти концепции написаны исходя из логики интересов государства – донора трудовых ресурсов. Это означает, что Кыргызстан рассматривает трудовую миграцию, прежде всего, в качестве инструмента, обеспечивающего занятостью трудоизбыточную часть населения.

Несмотря на то, что государственные органы стали избегать употребления популярного в середине 2000-х гг. термина «экспорт рабочей силы», общее понимание и государственные подходы к трудовой миграции не изменились.

Отказ от данного термина, скорее всего, был вызван критикой со стороны общественности и определенной части экспертов, придерживающихся мнения о том, что нельзя относиться к людям как к товару и источнику денежных переводов, не принимая во внимание усиливающиеся негативные эффекты внешней миграции. К тому же в последние годы государственные органы и политические лидеры в своей риторике пытаются показать свою приверженность целям создания достойных экономических возможностей для граждан внутри страны, улучшения занятости и т.д. В этом контексте, совершенно логичным является то, что после истечения срока действия Концепции миграционной политики КР до 2010 г., новый документ, принятый в 2013 году, делал акцент на улучшении вопросов занятости, заявляя в качестве приоритетов предварительную профессиональную подготовку потенциальных мигрантов, и меры по созданию рабочих мест на внутреннем рынке труда и сохранению достаточного кадрового потенциала страны.

Несмотря на то, что трудовая миграция за годы независимости превратилась фактически в ключевую отрасль экономики, а денежные переводы мигрантов в настоящее время составляют более трети ВВП, в ходе многочисленных реорганизаций структуры правительства, уполномоченный орган в сфере миграции переходил от одного государственного органа к другому. Но даже с созданием Государственной миграционной службы в 2015 году, кадровое обеспечение этого органа оставляет желать лучшего. Например, в существующем штате сотрудников Государственной миграционной службы, 5 человек работают в отделе разработки миграционной политики и 6 человек в отделе трудовой миграции за рубежом.