Правительство предложило урегулировать статус апатридов, находящихся в РФ без документов

25 апреля Правительство РФ внесло в Госдуму законопроект № 948528-7, направленный на урегулирование правового статуса лиц без гражданства, длительное время находящихся на территории России и не имеющих документа, удостоверяющего личность.

Содержание поправок

Как указано в пояснительной записке, Законом от 12 ноября 2012 г. № 182-ФЗ в Закон о гражданстве РФ была введена гл. VIII.1, действие которой продлено до 1 января 2025 г. В данной главе определяются льготные условия и порядок приема в гражданство для отдельных категорий лиц, находящихся в России. Вместе с тем, отмечает правительство, в стране остается более 5 тыс. лиц без удостоверяющих личность документов с неурегулированным правовым статусом, на которых не распространяется действие норм гл. VIII.1 Закона о гражданстве.

Это освобожденные из мест лишения свободы, которые имеют непогашенную или неснятую судимость, а также те, в отношении кого вынесены решения о нежелательности пребывания (проживания) в РФ, но депортировать их невозможно из-за отсутствия у них гражданства иностранного государства. Не подпадают под нормы гл. VIII.1 Закона о гражданстве апатриды, которые имели на 5 сентября 1991 г. гражданство СССР, прибыли в Россию для проживания после 1 ноября 2002 г. и не приобрели гражданство РФ (либо у которых изъят паспорт гражданина), а также дети таких людей. Сюда же относятся бывшие граждане России, если решение о признании их гражданами или о приеме в гражданство было отменено и при этом они не имеют места жительства в РФ. Аналогичное неопределенное положение имеют лица, в отношении которых принято решение о нежелательности пребывания (проживания) в РФ, административном выдворении, депортации или передаче иностранному государству в порядке реадмиссии, однако отсутствует государство, готовое принять такое лицо.

В пояснительной записке указано, что ст. 101 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ, появившаяся в 2013 г. и предусматривающая специальную процедуру установления личности иностранного гражданина или апатрида, не имеющего действительного удостоверяющего личность документа, значительно облегчила урегулирование правового статуса иностранных граждан в РФ. Однако после идентификации на основании указанной нормы лицо без гражданства не получает документ, удостоверяющий личность.

Это, как считает правительство, предполагает выдачу такому лицу соответствующего документа. Он, по мнению госоргана, позволит указанной категории лиц легально находиться в России и впоследствии в установленном порядке определиться со своим правовым статусом. Предполагается, что этим документом станет временное удостоверение личности лица без гражданства в РФ, которое будет выдаваться на основании заключения об установлении личности лица без гражданства, составленного в соответствии со ст. 101 Закона о правовом положении иностранных граждан в РФ. В законопроекте прямо указано, что данный документ не может быть выдан в форме электронного документа. Уровень защиты бланка временного удостоверения личности предложено определять по аналогии со свидетельством о предоставлении временного убежища на территории РФ.

Законопроектом предусмотрена постановка на учет по месту пребывания лиц без гражданства, имеющих временное удостоверение личности, по истечении семи рабочих дней с даты получения указанного документа. В случае принятия закона лица, имеющие временное удостоверение личности, смогут трудиться в РФ без оформления дополнительных документов. Разрешение на временное проживание также можно будет получить без учета утвержденной правительством квоты.

В качестве отмеченного КС РФ механизма надзора (контроля) со стороны государства за получившими временное удостоверение личности правительство предлагает установить необходимость ежегодного продления срока действия временного удостоверения личности.

Поскольку выдача временного удостоверения личности предоставит апатриду возможность пребывания в России, в законопроекте предусмотрено приостановление ранее принятых в отношении такого лица решений о неразрешении въезда и о нежелательности пребывания (проживания) в РФ.

Одновременно предлагается уточнить основания для прекращения содержания в специальном учреждении лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению, депортации или реадмиссии, в случае отмены соответствующих решений, прекращения процедуры реадмиссии, признания беженцем либо предоставления временного убежища в РФ.

Эксперты о плюсах и минусах законопроекта

Адвокат КА «Малик и Партнеры», участник сети «Миграция и право» ПЦ «Мемориал» Илларион Васильев отметил, что, как видно из пояснительной записки, Постановление КС РФ от 23 мая 2017 г. №14-П по делу Мцхиладзе продолжает свое позитивное воздействие на правовое положение лиц без гражданства в РФ. «Правда, в постановлении говорилось о праве федерального законодателя установить специальный миграционный статус лица без гражданства, в отношении которого постановление о принудительном выдворении за пределы РФ не может быть исполнено. Но авторы законодательной инициативе пошли дальше и решили наконец-то урегулировать правовой статус всех проживающих в России лиц без гражданства», – добавил он.

Илларион Васильев рассказал, что сегодня апатриды обычно не имеет никакого действующего документа, устанавливающего личность. «Подразумевается, что у лица без гражданства должен быть вид на жительство или разрешение на временное проживание. Но для их получения необходимы паспорт и легальное пребывание (читай – регистрация по месту пребывания). У лиц без гражданства по определению нет паспорта иностранного государства. Соответственно, нет и регистрации. Паспорт СССР, если он и остался, уже недействителен», – пояснил адвокат.

По его словам, единственная возможность некоторой легализации для таких лиц – получение в органах внутренних дел заключения об установлении личности. Процедура длительная и не всегда заканчивается положительно, заметил эксперт. После установления личности те апатриды, которые имеют право на получение гражданства РФ, получают паспорт. Это, как правило, те, кто на момент распада СССР проживал в России, сказал Илларион Васильев.

Он также заметил, что законопроект предполагает последующее изменение Постановления Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9, регулирующее порядок миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ. «Надеюсь, что речь будет идти о том, что на основании временного удостоверения лицо без гражданства сможет встать на миграционный учет. Соответственно, будет меньше решений о выдворении таких лиц в никуда», – подчеркнул Илларион Васильев.

Следует отметить, что из этого же исходит и Правительство РФ, которое прямо указало, что необходимость внесения изменений в названное постановление обусловлена положениями законопроекта, предусматривающими постановку на учет по месту пребывания лица без гражданства, получившего временное удостоверение личности лица без гражданства в Российской Федерации.

Илларион Васильев также обратил внимание на предлагаемую редакцию п. 4 ст. 35. 1 Закона о гражданстве, согласно которой содержание (пребывание) иностранного гражданина в специальном учреждении осуществляется в том числе до выдачи ему временного удостоверения личности лица без гражданства. Данная новелла может перечеркнуть все положительное значение решения КС по делу Мцхиладзе, считает адвокат.

Адвокат АП г. Москвы Анна Минушкина отметила, что принятие данного законопроекта необходимо, поскольку на территории РФ находится большое количество лиц, которые не имеют возможности легально проживать в России из-за отсутствия разрешительных документов, но и выдворить из РФ их также нельзя в силу отсутствия гражданства иного государства.

Наиболее значимым, по мнению эксперта, является то, что закон в случае принятия позволит получить временное удостоверение лица без гражданства тем, в отношении кого были приняты решения о нежелательности пребывания в РФ, неразрешении въезда в РФ, депортации, административном выдворении, исполнение которых фактически оказалось невозможным. «Важно отметить, что факт выдачи данного удостоверения станет основанием для отмены раннее принятых решений о нежелательности пребывания в РФ и (или) о неразрешении въезда в РФ тем органом, который их принял, в связи с чем, как указано, необходимы внесения изменений в подзаконные акты, регламентирующие порядок принятия таких решений», – добавила Анна Минушкина.

Наиболее интересным адвокату показалось то, что законопроект наделяет Минюст России правом самостоятельно отменять ранее принятые им решения о нежелательности пребывания в РФ. «В настоящее время решения Минюста возможно отменить исключительно в судебном порядке», – пояснила эксперт.

В то же время, заметила она, не до конца понятен вопрос с отменой постановлений судов о назначении административного наказания в виде административного выдворения за пределы РФ. Согласно законопроекту информация о принятии решения о выдаче временного удостоверения лица без гражданства будет направляться в органы прокуратуры, в соответствии с действующим КоАП прокурор наделен правом подать протест на вступившее в силу постановление суда об административном выдворении за пределы РФ, однако у суда нет обязанности этот протест удовлетворить, подчеркнула Анна Минушкина.